В начале XX столетия Россия переживала состояние тяжелейшего кризиса, охватившего все стороны ее государственно-политической, социально-экономической и культурной жизни. Сознание необходимости решительных социальных реформ, еще недавно владевшее лишь частью образованного общества, к этому времени стало знаменем массового общественного движения. В условиях нарастающего революционного кризиса курс социальных реформ становился единственным средством преодоления социальных разногласий, достижения национального единства и социальной стабильности в обществе. Потребность в выработке национальной идеологии социальных реформ превращалась в решающий фактор общественного развития. Именно национальная составляющая реформаторской идеи обеспечивала общее видение целей и задач предстоящих социальных преобразований, открывала обществу реальную историческую перспективу, формировала зримый образ будущего.
Для аграрной России, 87% населения которой числилось на 1897 год крестьянским, основным социальным вопросом оставался крестьянский вопрос. В эти годы русская деревня входила в пик разорения. Тяжесть налогового бремени, громадные выкупные платежи, неадекватная ценовая политика, все это вело к истощению средств широких крестьянских масс. Увеличение численности аграрного населения приводило к росту перенаселенности и крестьянского малоземелья, при низком уровне техники и агрикультуры, влекущими за собой массовое «оскудение» деревни. Голод в аграрных регионах превратился в настоящее бедствие для страны: массовые голодовки стали явлением обычным, повторяясь в среднем каждые три года.
Столыпинская аграрная реформа явилась итогом длительной предварительной работы правительства по разработке вариантов аграрного развития. К концу XIX века эти варианты были представлены противостоящими друг другу программами. С одной стороны, ведомством Министерства финансов все активнее проводился курс на ускоренную индустриализацию и развитие железнодорожного строительства за счет выкачиваемых из деревни средств. Промышленный рост и увеличение сети железных дорог рассматривались правительством в качестве предпосылки к росту народного благосостояния за счет расширения внутреннего рынка, стимулирующего развитие товарности крестьянского хозяйства и обуславливающего необходимость его модернизации.
С другой стороны, Министерство внутренних дел, в ведении которого находилось земское и крестьянское управление, и потому, наиболее близко знакомое с реальным положением дел местного хозяйства, и Министерство земледелия и государственных имуществ отстаивали линию на сбалансированное развитие экономики с вложением средств в развитие сельского хозяйства и связанные с ним отрасли: элеваторное дело, поддержка мелкой кустарной (преимущественно сельскохозяйственной) промышленности, постановка сельскохозяйственного кредита и страхового дела, развитие образования и медицинского обслуживания и т.п. Так в качестве альтернативы дорогостоящей программе железнодорожного строительства комиссия МВД по разработке мер к поднятию сельского хозяйства России в этот период подготовила материалы по совершенствованию судоходства на реках, благоустройству торговых портов и улучшению местных сухопутных транспортных магистралей, обеспечивающих перевозку сельскохозяйственной продукции. Огромное значение программой уделялось созданию по всей России государственной сети элеваторов, практически решающей для крестьянина проблему сбыта хлеба и высвобождающей его от власти перекупщика. Одновременно на элеваторную систему предполагалось возложение обязанности обеспечения крестьян семенным материалом и содержания хлебных запасов на случай возможных неурожаев, а также создания системы крестьянского кредитования под будущий урожай. В целях наиболее адекватного учета местных нужд предлагалось «увеличить основные капиталы земств».
Противники вложения средств в сельское хозяйство, и прежде всего С.Ю.Витте, стремились доказать, что причины хозяйственного упадка деревни кроются не в недостатке денежных средств, а в правовой неустроенности крестьян, в их сословном неполноправии, неотрегулированности земельного режима и тех негативных явлениях, которые обусловливались общинным строем деревни. Таким образом, отстаивая правильность предшествующего экономического курса, наносился удар по ведомственным интересам МВД, в компетенции которого и находились все эти вопросы, указывался и принципиально иной путь решения крестьянской проблемы.
Итак, к концуXIX века выявились два противоположные подхода к разрешению аграрной проблемы. Сторонники осуществления широкой программы аграрных преобразований выступали за пересмотр всей финансово-экономической политики государства («от промышленности к сельскому хозяйству») при сохранении прежней попечительской политики в отношении крестьянского населения. Сторонники же сохранения прежнего экономического курса, выступающие против вложения средств в сельское хозяйство, настаивали на изменении преимущественно правового положения крестьянства, ликвидацию его сословных и имущественных ограничений, ликвидацию общины, в которой они видели основной источник экономической отсталости, архаических пережитков в крестьянских правоотношениях, землепользовании, формах хозяйствования и т.п.
Оба направления обозначили основные проблемы аграрного развития и определили магистральные направления будущего модернизационного процесса. Однако единой концепции аграрного реформирования выработано не было. Проблема модернизации в полном объеме во всей ее сложности и многоаспектности не была осмыслена правительством. На первый план в 90-е годы была поставлена задача индустриального (преимущественно казенного или ориентирующегося на казенные заказы) развития, подчиненного военно-политическим и фискальным интересам. При этом перекрывались каналы для развития других форм предпринимательства, ограничивались возможности роста мелкой кустарной промышленности, играющей ведущую роль в удовлетворении потребительских нужд основной массы сельского и городского населения. Чинились препятствия общественной инициативе по развитию кооперативных форм производства. Игнорировалась очевидная потребность в создании системы мелкого кредита. Ограничивались финансовые возможности органов местного самоуправления (земства держались фактически на «голодном пайке»). Тем самым душились все те предпосылки к развитию внутреннего рынка, которые создавались государством через посредство широкого промышленного и железнодорожного строительства.
По мере нарастания разрыва между ростом промышленности и состоянием основных масс крестьянства все более громко стали раздаваться голоса тех, кто считал, что сельское хозяйство не может оставаться на положении безжалостно вычерпываемого «ресурса» индустриализации, но должно быть фундаментом, основанием промышленного развития; а для того, чтобы быть прочным фундаментом, оно должно полнокровно развиваться, иметь возможность рождать из своих недр здоровое торгово-промышленное предпринимательство, обрабатывающую промышленность и проч. А государство обязано регулировать эти процессы, создавать для них правовые условия, пресекая негативные явления и стимулируя развитие передовой технологии и агрикультуры, поощряя общественную инициативу в этом направлении, способствуя работе земских учреждений, непосредственно ведающих обеспечением местных хозяйственных нужд.
Экономический кризис 1900-1903 годов, сопровождавшийся очередным неурожаем 1901 года и голодом 1902 года, послужил поводом к взрыву крестьянского недовольства. То с нарастающей, то с утихающей силой крестьянское движение продолжалось в течение двух лет. В конце 1901 года, отвечая на назревшую потребность решения аграрной проблемы, правительство в соответствии с исторически сложившейся традицией учреждает очередную комиссию «по исследованию причин оскудения центра» под руководством Товарища Министра финансов В.Н.Коковцова. Комиссия начала работать в октябре 1903 года, когда по всей России еще дымились останки сожженных крестьянами помещичьих усадеб. Это не могло не сказаться на выраженных членами комиссии настроениях. Комиссией были поставлены вопросы об «отсутствии прочного правопорядка, бесправии и невежестве крестьянского населения», о «несовершенстве волостного суда, поставленного в зависимость от земского начальника». Но главным тормозом для применения крестьянским хозяйством «тех улучшений, которые выработаны сельскохозяйственной наукой», называлась «сложившаяся форма землепользования». Необходимым было заявлено проведение землеустройства, объявления общины «союзом добровольным, а не обязательным», поощрение переселения крестьян, укрепления крестьянских наделов в их полную собственность и облегчение свободного выхода из общества.
В начале 1902 года царь утверждает и проект, предложенный Витте несколькими годами раньше, о создании межведомственного органа по разработке аграрной реформы – Особого совещания о нуждах сельскохозяйственной промышленности. Особое совещание было учреждено 22 января 1902 года под председательством Витте. Возникновение межведомственного совещания всколыхнуло местную общественность, в ходе его работы было образовано 618 местных комитетов, из них 82 губернских и 536 уездных с общим числом членов около 12 тысяч человек. И хотя среди членов комитетов подавляющее большинство составляли землевладельцы и чиновники (соответственно 37% и 29%, земские деятели 23%, крестьяне 2% и от остальных групп населения – 9%) работа совещания получила огромный общественный резонанс.
Основные вопросы совещания были сведены Витте к «недостаткам правового устройства крестьян» и затрагивали следующие вопросы: крестьянское управление, суд, гражданское и уголовное право, община, семейное владение и выход из общины. Общие же проблемы финансовой и экономической политики затрагивать воспрещалось.
По ходу работы совещания были высказаны и сформулированы практически все основные положения будущей столыпинской аграрной программы.
По вопросу об управлении большинство местных комитетов выступило за оставление «в заведовании органов сословно-крестьянского управления (сходы и выборные должности) исключительно лишь дел хозяйственных». Прочие дела должны были быть переданы в ведение всесословных выборных организаций (мелкая земская единица).
По вопросу о суде большинство высказалось за устранение обособленности крестьян в правах. По вопросу об общине большинством отмечалось, что свойственная общине «временность владения является непреодолимым препятствием для улучшения земельной культуры... воспитывает самые хищнические приемы эксплуатации земли». «Существование уравнительных порядков поведет к массовой пролетаризации населения». Отмечалась желательность «перехода к подворному владению..., но без каких-либо принудительных к тому мер».
Предлагалось «отказаться от искусственного поддержания общинного землепользования» и предоставить крестьянам «право свободного, независимо от согласия мира выхода из общины с выделом принадлежащих им наделов в подворное владение».
По вопросу изменения «крестьянского правопорядка» большинство комитетов предлагало: 1. «содействовать переходу сельских общин к подворному и хуторскому владению...»; 2. «устранить обособленность в правах гражданских и личных по состоянию, в частности в порядке управления и суда».
По вопросам семейного владения было предложено «отменить всякие меры принудительного удержания совладельцев в одном общем хозяйстве и нормировать имущественные правоотношения крестьян общегражданскими началами личной собственности».
По вопросу о выходе из крестьянских обществ большинство комитетов высказалось за отмену и облегчение «существующих стеснений к увольнению из сельского общества и временным отлучкам по паспортам», а также обращало «особое внимание на устранение существующих правовых затруднений к ликвидации надельного имущества, представляющих основное препятствие к выходу из общества».
В то же время под воздействием массового крестьянского движения Царское правительство в экстренном порядке принимает законы, уничтожающие последние остатки крепостнических правоотношений.
Указом 12 марта 1903 года отменяется круговая порука, которая существовала для обеспечения регулярного поступления выкупных платежей казенных, мирских, земских и др. сборов.
Указ 11 августа 1904 года отменяет телесные наказания по приговорам волостных судов (фактически же, по распоряжению командовавших ими земских начальников).
Революционное движение в 1905 году привело к существенному изменению отношения правительства к аграрной проблеме. Было принято решение форсировать законотворческий процесс с особым вниманием к земельному вопросу, который, как убедились власти, занимал крестьян гораздо больше, нежели их сословное неполноправие. От этапа предварительной подготовки правительство перешло, наконец, к реальной реформаторской практике.
30 марта 1905 года упраздняется Особое совещание о нуждах сельскохозяйственной промышленности и вместо него в тот же день создается Особое совещание о мерах к укреплению крестьянского землевладения. Одновременно Министерство земледелия и государственных имуществ преобразуется в Главное управление землеустройства и земледелия (указ 6 мая 1905 года). Другим указом 6 мая учреждается Комитет по земельным делам. На него возлагается руководство землеустройством крестьян и связанными с ними вопросами: переселенческое дело, деятельность Государственного дворянского земельного банка и Крестьянского поземельного банка.
Тем самым аграрный вопрос на данном этапе целиком сводится к земельному вопросу, который становится краеугольным камнем всей будущей аграрной политики.
Подъем крестьянского движения весной и летом 1905 года окончательно убеждает правительство в необходимости принятия срочных мер по облегчению положения крестьянства. Манифестом 3 ноября 1905 года и соответствующим указом отменялись выкупные платежи и расширялась деятельность Крестьянского банка по мобилизации помещичьих земель и продаже их крестьянам. Годовые оклады выкупных платежей бывших помещичьих, государственных и удельных крестьян подлежали с 1 января 1906 года сокращению наполовину, а с 1 января 1907 года взимание этих платежей должно было вовсе прекратиться.
В начале 1906 года (Постановлением Совета министров от 6 января 1906 года) при Министерстве внутренних дел образуется Особое совещание «для предварительной разработки вопросов о согласовании с Высочайшим манифестом 3 ноября 1905 года законоположений, касающихся права крестьян на надельные земли» во главе с управляющим Земским отделом МВД В.И.Гурко. Состав Особого совещания включал представителей помимо МВД от ведомств Министерства юстиции, Министерства финансов и Главного управления землеустройства и земледелия.
Работе Совещания будущее законодательство обязано положением, согласно которому «каждый член в обществах, в коих не было передела вовсе более 24 лет, вправе требовать укрепления в частную собственность доли общественной земли по фактическому владению». По тем общинам, где переделы имели место, укрепленцы должны были платить за излишки (по надельным нормам) по средней выкупной цене на 1861 год, т.е. приобретали землю фактически за бесценок. Излишки земли, таким образом, становились своеобразной премией крестьянам за выход из общества.
Совещанием также были разработаны положения: 1. о земельных обществах, владеющих надельными землями; 2. об актах на надельную землю.
Несколько позднее указом 4 марта 1906 года организуется Комитет по землеустроительным делам и землеустроительным комиссиям, которому предстояло сыграть центральную роль в проведении предстоящей земельной реформы. В обязанности уездным землеустроительным комиссиям вменялось «выяснение способов удовлетворения нужд крестьянского землевладения и ближайшее содействие крестьянскому банку в операциях его по данному уезду». В круг ведения землеустроительных комиссий входили следующие вопросы: «а) облегчение нуждающимся крестьянам переселения на свободные земли и арендование... казенных оброчных статей, б) содействие сельским обществам в установлении более совершенных способов пользования надельными землями, в) полюбовное разверстание чересполосных угодий, а также различных видов общего пользования сельственнохозяйственными угодьями... г) разделение крупных сельских обществ на более мелкие хозяйственные единицы и содействие к расселению крестьян...».
Правительство торопилось завершить разработку программы аграрной реформы до начала работы 1 Государственной думы, чтобы «выступить перед выборными людьми во всеоружии готовой и стройной программы». Однако Государственный совет, надеясь на конструктивное сотрудничество с органом общероссийского представительства, на заседании 18 марта 1906 года не признал возможным до созыва Государственной думы приступить к общему пересмотру действующего законодательства о крестьянах. Предложение В.И.Гурко издать основные положения нового крестьянского законодательства, разработанные Особым совещанием в виде временных правил, было отклонено.
Трехмесячный опыт работы Государственной думы продемонстрировал абсолютную неспособность правительства и депутатов к взаимному компромиссу. Разрешение земельного вопроса думское большинство видело в принудительном отчуждении помещичьих земель. По мере выяснения позиции Государственной думы по аграрному вопросу Совет министров убеждался в необходимости возвратиться к окончательной доработке собственного проекта земельной реформы.
По распоряжению Совета министров под председательством нового Главноуправляющего землеустройством и земледелием Никольского была создана междуведомственная комиссия для подготовки итогового документа «главных оснований предположенного пересмотра крестьянских законоположений». Одновременно в высших кругах становился очевидным предстоящий разгон Государственной думы.
А в апреле 1906 года на пост Министра внутренних дел назначается П.А.Столыпин, который еще в бытность свою саратовским губернатором прослыл решительным противником общины, выступавшим за индивидуализацию крестьянского землевладения. Под его руководством работа была завершена в кратчайшие сроки.
5 июня1906 года Столыпин подписывает разработанный междуведомственной комиссией проект положений 1) о земельных обществах, владеющих надельными землями, и 2) об актах на надельные земли. Но в Государственную думу эти проекты так и не попали. 8 июля 1906 года Дума была распущена. В тот же день Столыпин назначается Председателем Совета министров с сохранением за ним поста Министра внутренних дел. Тем самым он получает чрезвычайные полномочия в проведении аграрных преобразований, программа которых, как мы уже знаем, была разработана до его вступления на министерский пост, но получившая вскоре его имя. В целях скорейшего успокоения крестьянского движения правительство в срочной порядке вынуждено было пойти на передачу Крестьянскому банку части казенных и удельных земель (соответственно указы 27 и 12 августа 1906 года) для продажи малоземельным крестьянам (начиная с дарственников) с 25% снижением номинальной стоимости.
5 октября был издан указ об отмене некоторых ограничений в правах крестьян по сравнению с другими сословиями, главным образом при поступлении на государственную службу и в учебные заведения. Этим же указом отменялись ограничения на семейные разделы и выдачу паспортов (для последнего уже не требовалось согласия сельского общества). Также несколько ограничивались права земских начальников самостоятельно арестовывать и штрафовать крестьян (только через волостной суд, который по-прежнему оставался в их распоряжении).
К началу октября был подготовлен указ о выходе из общины. В препроводительной записке к этому указу в Совет министров в качестве основной меры к подъему мелкого крестьянского хозяйства выдвигалось землеустройство посредством свободного выхода из общины с укреплением в частную собственность всей той земли, которая в момент выдела находилась в фактическом пользовании крестьян. Право собственности на землю выделявшихся гарантировалось институтом личной (вместо семейной) собственности.
По решению большинства Совета министров данный указ должен был быть проведен по ст. 87, т.е. в качестве чрезвычайной меры. Это решение и было окончательно утверждено царем 9 ноября 1906 года.
Указ 9 ноября 1906 года составил основание столыпинского аграрного законодательства. По этому указу «каждый домохозяин, владеющий надельною землей на общинном праве, может во всякое время требовать за собою в личную собственность причитающейся ему части из означенной земли». Сверх усадьбы за ними укреплялись все участки общинной земли, состоявшие в их постоянном (исключая арендное) пользовании. В общинах, не производивших переделы в течение последних 24 лет, земли сверх общинной нормы оплачивались по первоначальной средней выкупной цене за десятину. За выделяющимися сохранялось право пользоваться в неизменной доле всеми сенокосными, лесными и другими общинными угодьями. Каждый из выделяющихся имел право «во всякое время» требовать сведения причитающихся ему земель в один участок. Для перехода всего общества от чересполосного землепользования к участковому, т.е. к хуторам и отрубам, необходимо было постановление большинством в две третьих схода.
Непосредственным развитием указа 9 ноября был указ от 15 ноября о праве залога надельных земель. Этим законом предусматривалось расширение деятельности Крестьянского банка по выдаче ссуд под земельный залог.
Все эти указы, изданные в 1906 году, до их утверждения Государственной думой, Госсоветом и царем существовали в виде временных правил и активно проводились в жизнь Столыпиным. Закон 9 ноября 1906 года после длительного этапа его обсуждения Государственной думой был несколько отредактирован. К нему были добавлены пункты об обязательном укреплении в собственность земли в тех общинах, в которых не было переделов «со времени наделения их землею» и об ограничении права скупки в одни руки шестью наделами. Поданный в таком виде в Государственный совет, этот документ без изменений был утвержден в качестве закона 14 июня 1910 года.
Некоторое изменение в ходе обсуждения претерпел закон 4 марта 1906 года о землеустройстве, ставший в новой редакции законом от 29 мая 1911 года. Согласно внесенным поправкам для проведения землеустройства не требовалось предварительного укрепления земли в личную собственность. Акт об отводе земли в порядке землеустройства считался теперь свидетельством о личной собственности на отведенную землю.
Все последующие законы лишь уточняли и дополняли данное законодательство. Были отрегулированы механизмы продажи и скупки земли. В целях предупреждения дробления участковых хозяйств ставился вопрос о порядке наследования. После поступления сведений с мест о массовой распродаже земель беднотой, опасаясь разрастания «язвы пролетариата», правительство пошло на установление непосредственной опеки над лишившимися своей земли крестьянами: 18 мая 1911 года был издан закон «Об учреждении опек над сельскими обывателями вследствие расточительности».
Вместе с тем, правительство вело работу по преобразованию сельского управления. Однако, разработанный проект «всесословного сельского округа» и поселкового управления не нашел поддержки в Госсовете. Был отклонен также законопроект о правительственных участковых комиссарах, которые должны были заменить на местах земских начальников, олицетворявших собою помещичью власть над деревней. Крестьянское управление по-прежнему оставалось в руках земских начальников, являвшихся основным инструментом в проведении земельной реформы непосредственно на местах.
Таким образом, правительство Столыпина не внесло никаких существенных изменений в правовую основу реформы, подготовленную всецело его предшественниками. Но если сложно говорить о Столыпине как законодателе, то требуется признать, что своим проведением аграрная реформа всецело обязана Столыпину, его неограниченной воле, неиссякаемой энергии и абсолютной убежденности в правоте своего дела. С первых дней своего пребывания на министерском посту он сумел встать во главе реформаторского процесса, а благодаря его публичным выступлениям новое аграрное законодательство вскоре получило статус национальной программы социально-экономического развития.
Столыпин проявил себя блестящим организатором, способным в кратчайший срок овладеть всеми нитями управления громоздким бюрократическим аппаратом Российской империи и задействовать самые скрытые рычаги власти в целях осуществления намеченной программы реформ. Благодаря деятельности Столыпина как публичного политика образованная Россия длительное время видела в нем выдающегося лидера, государственного деятеля, достойного широкой общественной поддержки. Конструктивные политические силы рассматривали его как последователя реформаторского курса и продолжателя дела славной плеяды либеральной бюрократии 60-х годов и связывали с ним надежды на возможный выход России из еще недавно, казалось, непреодолимого тотального кризиса всех сфер социально-экономической, политической и культурной жизни. В этих надеждах было много от идеализации, когда желаемое выдается за действительное. Во всяком случае, Столыпин явился последним поистине выдающимся государственным деятелем, сумевшим достойно распорядиться предоставленной ему (судьбой или историей) властью и немало сделать для блага страны, как он его понимал и как это было возможно в условиях сложившегося механизма функционирования государственной машины.
Оставляя за рамками рассмотрения техническую сторону проведения аграрной реформы, которая достаточно подробно рассматривалась в литературе советского периода, перейдем к ее идеологической составляющей. Именно благодаря ей аграрная реформа Столыпина была выдвинута в качестве программы аграрной модернизации страны в целом.
Представленная Столыпиным программа социальных реформ являлась продолжением того реформаторского курса, на который Россия вступила в эпоху либеральных реформ второй половины XIX века. В основании ее заложено представление о государстве как единственном источнике модернизационных процессов в обществе. Как следствие, централизованный, бюрократический характер проводимого правительством жесткого внутриполитического курса, опирающегося на всю мощь чиновно-административного и военно-полицейского аппарата.
Теоретико-экономические основания подобной стратегии были достаточно широко разработаны в отечественной традиции экономической и политической мысли, унаследовавшей идеологию государственной юридической школы.
Апологию подобной государственной стратегии мы обнаруживаем, в частности, в социально-философской концепции русского экономиста И.И.Янжула, развивавшего государственническую линию экономической мысли. В трудах Янжула дается однозначная оценка всякого предпринимателя как носителя «партикулярного интереса», как простого игрока на арене борьбы конфликтующих приобретательских мотивов. По его мнению, подобная ситуация неизбежно порождает отношения «неравной власти» внутри общества. При расширении экономической свободы речь могла идти только об усилении государственного вмешательства в урегулирование конфликтных отношений, непрерывно (согласно теории) воспроизводящихся режимом товарно-денежного обмена.
Государство, единственный выразитель идеи «общего блага» в обществе, в осуществлении своих властных полномочий выполняет функцию «гармонизации интересов», «согласования частных мотивов и общественных целей». В качестве носителя власти государство стоит выше личности и осуществляет непосредственный контроль над личностью, которая не имеет каких-либо собственных духовно-нравственных и социально-этических ориентиров и поэтому не может представлять общественный интерес. В осуществлении государством властных полномочий, по мнению Янжула, «законные права личности не помеха», поскольку «свобода субъекта есть ни что иное как средство к одной и той же цели – общему благу, а отнюдь не самая цель». Внутренняя духовная недостаточность хозяйствующего субъекта, таким образом, признается априори и, потому, требует непосредственного государственного контроля и руководства. В условиях же растущей сложности современного общества, усилении взаимозависимости составляющих его частей требуются все новые и более изощренные инструменты надзора за хозяйственной и, шире, общественной жизнью. В этих условиях государственные структуры должны проникать во все поры общественного организма, осуществляя контролирующую и регулирующую функцию, устанавливая непосредственную связь «государство-человек», «власть и личность», игнорируя тем самым прочие механизмы гражданского и общественно-политического устройства.
Подобная картина в целом отражала место и роль бюрократического аппарата в структуре государственного управления Российской империи конца XIX века при отсутствии института политического представительства и тенденции к сокращению полномочий местных органов самоуправления. Излагаемая в лекциях по финансовому праву, преподавателем которого был Янжул, эта идеология во многом доведена до своих логических пределов. Именно таковой должна быть, по мнению выдающегося ученого, философия государственного чиновника, призванного на всех уровнях защищать интересы государства.
Подобная философия бюрократии и воспроизводилась столыпинской программой реформ. Более того, в условиях продолжающегося революционного кризиса Столыпин стремился наделить ее телеологическими чертами национально-государственной традиции, вытекающей из отечественной правовой и духовной культуры. В свою очередь, именно таковой символ самодержавной власти, как непосредственное «единение царя и народа» пытался воплотить в своем царстве Николай II. Образ «народного царя», представление о самодержавной власти как «гармоничном союзе царя и народа», не опосредуемой какими-либо законами или правительственными органами, доминировали в представлениях монарха о своем собственном назначении и собственной роли в государстве.
В качестве основной идеи реформационного процесса Столыпин выдвинул идею «государственного блага». Именно с этой «руководящей мыслью» он, выступая перед Государственной думой, предлагал соотносить и все творимое законодательство. По Столыпину, государство, благо которого прежде всего и призван защищать институт народного представительства, должно восприниматься как незыблемое историческое наследие. Самодержавный строй, в котором «царская власть символизирует силу и цельность государства» – это «историческая основа российской государственности, ствол национального дерева». Монарх как носитель верховной государственной власти наделен высшей санкцией, дающей ему исключительное право реформаторской инициативы. Только в этом случае, считал Столыпин, можно говорить не «о разрушении исторического здания России», а о «пересоздании, переустройстве его и украшении».
Именно монарх дарует те или иные права и свободы, и в нем общество обязано видеть единственный легитимный источник законодательной и любой другой власти. «У нас, слава Богу, нет парламента!» – восклицает Столыпин на заседании Государственной думы. В другом случае он подчеркивает: «Государственной думе волею монарха не дано право выражать правительству неодобрение». В качестве народного представительства Дума обладает только законосовещательными функциями. Русское государство, конечно, «должно превратиться в правовое», но не иначе как «преобразованное по воле монарха». Перед лицом его и члены правительства, и члены Думы – одинаково подданные.
Апеллируя к национально-исторической специфике, Столыпин рассматривает будущее российской государственности в качестве альтернативы западному типу буржуазной (парламентской) демократии. К самодержавному строю, этому «стволу национального древа», «нельзя прикрепить какой-то чужой, чужестранный цветок» (парламент), «пусть растет наш родной цветок, расцветает и развернется под взаимодействием Верховной власти и дарованного ею представительного строя».
В этих заявлениях Столыпин выступает не в качестве теоретика, а скорее в качестве патриота-идеолога. Начав свою деятельность в правительстве в годы революции, он должен был ощущать на себе всю тяжесть ответственности за поддержание порядка в стране. В том случае, когда «надлежит выбирать между целостностью теорий и целостностью Отечества, подчеркивает Столыпин, в том числе оправдывая роспуск I Государственной думы, – государственная необходимость становится выше права».
Разворачивая перед депутатами идеологию правительственного курса реформ, Столыпин призывает их подняться до уровня понимания стоящих перед обществом задач в русле обозначенной альтернативы, которая мыслилась в качестве единственного средства удержаться от разрушительного политического радикализма. Фактически он призывает членов Государственной думы встать на точку зрения правительства, сплотиться вокруг правительства, вступившего на путь реформ. В свою очередь, правительство готово сотрудничать с Думой. «Его (правительства) труд, добрая воля, накопленный опыт предоставляются в распоряжение Государственной думы, которая встретит в качестве сотрудника правительство, сознающее свой долг хранить исторические заветы России и восстановить в ней порядок и спокойствие, т.е. правительство стойкое и чисто русское, каковым должно быть и будет правительство Его Величества», ставящее национальные интересы выше классовых ( каковыми, по мнению Столыпина, они выступают в партийном представительстве Государственной думы).
Осознавая всю значимость идеологического фактора в консолидации общества вокруг правительственной программы реформ, Столыпин формирует таким образом свое понимание национальной идеи как государственной идеи.
Будучи человеком в достаточной степени религиозно индифферентным, он в то же время не видит будущего России на путях секуляризации общественного сознания. Религиозно-нравственную основу реформаторской деятельности он обнаруживает в русском Православии. Однако, Православную Церковь Столыпин рассматривает все в том же качестве государственной церкви. В соответствии с этим статусом Православной Церкви он предлагает подходить и к проведению в жизнь начал веротерпимости. «Многовековая связь русского государства с христианской церковью, – говорит Столыпин, – обязывает его положить в основу всех законов о свободе совести начала государства христианского, в котором Православная Церковь, какгосподствующая, пользуется данью особого уважения и особою со стороны государства охраною». Таким образом реализовывается представление об иератическом характере власти монарха, непосредственно связанного со своим народом посредством «труда и молитвы».
Идея «единения народа и власти» в качестве руководящего принципа общественного единения пронизывает и все реформаторские проекты Столыпина. Для понимания того факта, что аграрная реформа для Столыпина должна была стать основанием для широкой программы дальнейшей модернизации российского общества, в целом следует выделить несколько направлений правительственного реформаторского курса, каждое из которых связано с другими отмеченной выше «руководящей идеей»: аграрная реформа, реформа местного самоуправления и связанная с ней земская реформа, пакет законодательных проектов, который условно может быть определен как социальное законодательство; и, наконец, так и не реализованная, но занимавшая видное место в его видении будущего, реформа государственного управления. Все эти направления были разработаны в ведомстве МВД и в ходе работы многочисленных правительственных Комиссий и Совещаний в предшествующие годы, но именно Столыпин сумел придать им статус общенационального реформаторского курса.
Основной целью аграрной реформы Столыпин провозглашал создание в деревне класса независимых крестьян собственников, призванного стать социальной опорой государства на местах. Первоначально правительство делало ставку на крестьянство как таковое. Лозунг «единения власти и народа» прозвучал уже в манифесте 17 октября, задолго до включения Столыпина в состав правительства, и был закреплен Думским избирательным законом 11 декабря 1905 года. Закон предоставлял преимущественные права представителям крестьянского сословия при выборах в Государственную думу. «Крестьянский характер» этого закона подчеркивал и С.Ю.Витте: «Тогда было признано, – писал он, – что держава может положиться только на крестьянство, которое по традиции верно самодержавию. Царь и народ!...» На преимуществах крестьянству в избирательном праве в тот период настаивали все консерваторы, включая К.П.Победоносцева, считавшие, что неграмотные крестьяне «окажутся наиболее верным выразителем идеи «единения царя с народом».
Однако по ходу работы Думы радикальная позиция по земельному вопросу фракции трудовиков, которая объединяла в основном депутатов-крестьян выступавших с требованием конфискации помещичьих земель, вызвала разочарование верхов в политической благонадежности крестьянства. Речи трудовиков, облаченные в самую верноподданническую фразеологию, в реальности для властьпридержащих таили в себе страшную крамолу – ту самую извечную крестьянскую мечту о ликвидации малоземелья за счет дополнительного наделения помещичьей землей. Опыт 1 Государственной думы свидетельствовал о том, что ставка на крестьянство во всей его массе глубоко ошибочна. Вслед за этим, как логическое следствие изменившихся в верхах ориентации, возникает и новая диспозиция: ставка не на всю массу крестьянства, «не на убогих и пьяных, а на богатых и крепких». Это и был лозунг, выдвинутый Столыпиным, сразу после роспуска 1 Государственной думы.
Лозунг изменился, но генеральная идея осталась прежней: единение народа и власти. «Великая задача наша, – заявил Столыпин новому составу Государственной думы с изложением правительственной программы аграрной реформы, – создание крепкого единоличного собственника – надежного оплота государственности». Средством к этому: выделение крестьян из общины на хутора и отруба за счет административных землеустроительных мероприятий: продажа крестьянам земли через крестьянский поземельный банк с предоставлением ссуд, которые крестьяне должны были выплачивать в течение полувека; а также переселение крестьян на Юг и Восток на свободные земли. Итогом новой аграрной политики должна была стать ситуация, когда «понемногу, естественным путем, без какого-либо принуждения раскинется по России сеть мелких и средних единоличных хозяйств. Вероятно, крупные земельные собственники несколько сократятся. Вокруг нынешних помещичьих усадеб начнут возникать многочисленные средние и мелкие культурные хозяйства, столь необходимые как надежный оплот государственности на местах».
Перед нами радужная и очень зримая перспектива будущего общественного благоденствия, единения классов под знаменем государственного служения: хозяйственная идея как государственная идея. Красочная картинка в лучших традициях плакатов-агиток 20-х годов. Заметим, Столыпин творит новую идеологию, новый национальный миф, призванный не только убеждать, но и вдохновлять. Своеобразная идеология национально-государственного развития, утверждающая развитие правового сознания в обществе через посредство насаждения крестьянина-собственника, осознающего свой долг перед государством. Воспитание гражданственности Столыпин видит через наделение крестьян собственностью. «Прежде всего надлежит создать гражданина, крестьянина-собственника, мелкого землевладельца и... – гражданственность сама воцариться на Руси. Сперва гражданин, а потом гражданственность».
Связь между чувством хозяина-собственника и государственным сознанием (что, по Столыпину, тождественно правовому сознанию) видится прямой и непосредственной. Задаче установления этой непосредственной связи служат и все другие направления столыпинского реформаторского курса.
В непосредственной связи с аграрной реформой стоит и реформа местного самоуправления. Если прежде низовой ячейкой земского представительства было уездное земство, то новый проект, предложенный Столыпиным, предусматривал опускание выборной системы до уровня волости и деревни с приданием низовым органам самоуправления полуофициального характера.
Не смотря на рисуемые радужные картины будущего, Столыпин прекрасно понимал, что курс на разрушение общины приведет не только к возникновению слоя зажиточного крестьянства, но и образованию гораздо более многочисленного слоя безземельного крестьянства. Следствием этого неизбежно будет обострение социальной напряженности в деревне. В этой связи встал вопрос о наделении нарождающегося класса крестьян-собственников непосредственно на местах некоторыми властными полномочиями. Именно этот слой, испытывающий потребность в охране и защите своей собственности и поддержании порядка на местах, отныне через посредство цензового выборного механизма мог выбирать собственный местный орган самоуправления со старостой во главе, который одновременно наделялся всеми полномочиями административно-полицейской власти, т.е. выступал в качестве официального (государственного) лица. По мнению властей, это должно было создать условия для локализации возможных конфликтов и их оперативного разрешения местными силами.
Поддержкой новой системе самоуправления должно было служить и упрочение государственной власти на местах, предусмотренное местной реформой. Проект местной реформы предполагал создание нового института уездных начальников, который был призван в определенной степени ограничить произвол уездных предводителей дворянства. Тем самым преодолевался классовый характер местной выборной власти, с одной стороны, а с другой, расширялась сфера административно-государственного представительства на местах.
«Задача заключается в том, – говорил Столыпин, характеризуя проект местной реформы, – чтобы суметь скомбинировать с... местной властью... власть доверенного уполномоченного правительственного лица». Кроме того, предусмотренное проектом «привлечение к управлению окраинами местных элементов» (так как уездные начальники назначались из местной среды) должно было несколько смягчить русификаторскую политику правительства на окраинах.
И, наконец, венцом этой широкой программы социальных реформ служил грандиозный проект преобразования всей системы государственного управления. Согласно планам Столыпина предполагалось создание восьми новых министерств: труда, местного самоуправления, национальностей, социального обеспечения, исповеданий, исследования и эксплуатации природных богатств, здравоохранения и переселений. Для содержания их предусматривалось изыскание средств для троекратного (!) увеличения государственного бюджета, среди которых – прямой налог, прогрессивно-подоходный налог, повышение цен на водку и другие. Немаловажное значение имел и проект реорганизации полицейского ведомства, предполагавший значительное увеличение штата полиции.
Можно представить в этом случае всю тяжесть нового налогового бремени, которое должно было обрушиться прежде всего на те же крестьянские массы. Можно представить и всю мощь развертывания государственной машины самодержавия, в которой даже низовые органы самоуправления наделялись статусом официального представительства, и корни которой уходили в самую толщу социальных низов. С этой точки зрения становится более понятным утверждение Столыпина, что «на очереди главная наша задача – укрепить низы. В них вся сила страны... Будут здоровые и крепкие корни у государства, поверьте, и слова русского правительства совсем иначе зазвучат перед Европой и перед целым миром. Дружная общая, основанная на взаимном доверии работа – вот девиз для нас всех, русских».
Таковой в общих чертах представляется правительственная программа социальных реформ, представленная деятельностью выдающегося государственного и политического деятеля П.А.Столыпина. Реализуя эту программу Столыпин выступал в качестве проводника официального политического курса самодержавного режима, точнее той его части, которая склонялась к необходимости преобразований в стране. В этом смысле Столыпин опирался на реформаторскую линию, которая обозначилась уже в предшествующем кабинете министров.
Витте, весьма ревниво относившийся к новому премьеру, имел некоторые основания считать, что Столыпин присвоил свое имя реформам, которые были разработаны в свое время под его (Витте) непосредственным руководством. Но имена тому или иному политическому курсу присваивают не люди, а история, та эпоха, с которой эта политика связывается в сознании современников и потомков. Именно Столыпин дал жизнь этой программе, обогатив ее идейным содержанием и наделив статусом национально-государственной программы реформ, в каковом качестве она только и могла стать реальной исторической альтернативой общественного развития.
Намеченной Столыпиным программе реформ не суждено было осуществиться в том виде, в каком ее хотел видеть сам Столыпин. В этом смысле можно говорить о ее поражении. Тому было достаточно причин: препятствия, чинимые слева и справа, охлаждение к нему императора, незавершенный и непоследовательный характер реформ, наконец, скорая смерть самого премьера. Но, прежде всего, следует отметить принципиальное различие между декларируемым национальным характером социальных преобразований, направленных на демократизацию общества и строительство правового государства и жестко бюрократическим их содержанием; между нуждами отдельных регионов огромной Российской империи и унификационным стремлением единообразного разрешения стоящих перед обществом проблем; между необходимостью стимулирования экономической свободы, хозяйственной активности и расширяющимся бюрократическим произволом. Не стала объединяющей и столыпинская трактовка национальной идеи, оставляющей возможность для неоднозначного ее понимания: то ли как идеи нации, то ли идеи национальности – начиная с этимологической близости понятия «Великая Россия» и «великоросс» и заканчивая довольно недвусмысленными нападками его на враждебный «инородческий элемент». И все же основной причиной провала столыпинской программы модернизации может считаться недостаток выделенного ему и России историей времени. Не смотря на попытки великого реформатора усмирить революцию, страна неуклонно приближалась к горнилу кровавой междоусобицы. Мировая война вновь поставила страну в то положение, из которого стремился ее вывести Столыпин. И никакие реформы не могли уже предотвратить ее сползания в пропасть.